全文共计约字，细读时间约19分钟

文

杨春白雪中国信通院互联网法律研究中心研究员年11月6日，德国联邦经济技术部发布《电信现代化法案》（TKMoG）第一版草案，其第一部分包含德国《电信法》（TKG）的完整修订版草案（以下简称TKG草案），主要目的是使修订后的TKG符合《欧盟电子通信法规》（EECC）的要求。一、内容概述

根据立法草案的介绍性文件，TKG草案包含以下十四个重点：一是全面实施新定义，适用范围极大扩展，以覆盖更多类型的服务提供商。二是为发展超高容量网络提供监管激励措施。三是改革市场监管，包括针对合作投资和合作模式的监管以及引入对称监管。四是改善有关电信相关基础设施的信息。五是频谱管理的现代化。六是加快建立超高容量网络的授权程序。七是加强共享使用权，包括用于移动网络的部署。八是将消费者权益总体上稳定下来，并在某些情况下提高顾客权益。九是加强关于电信网络国家援助规则的可执行性，包括引入有关提供开放网络的规则和市场咨询程序的约束性。十是普遍服务的现代化，包括确立个人充分提供电信服务的权利。十一是使公共安全义务适应不断变化的需求和技术发展。十二是整合PTSG（确保在危机情况下提供邮政和电信服务的德国法律）以适应用户不断变化的需求。十三是修改联邦网络管理局的组织和程序问题。十四是修改罚款制度。

二、适用范围1.拓展“电信服务”定义

与EECC相似，TKG草案使用了术语“电信服务”的新定义，拓展了适用范围，具体包括三个子类别：一是互联网访问服务（第3条第22款）；二是人际通讯服务（《电信条例》第3条第23款）；三是信号传输服务（第3条第58款）。人际通信服务分为基于号码的服务（第3条第34款）和与号码无关的服务（第3条第37款）。后者是所谓的OTT服务，已纳入法律的适用范围。这些服务包括Messenger服务以及互联网电话和视频会议服务。

这样一来，TKG的应用范围有两方面变化。一方面，TKG许多规定的适用范围将变得更加精细，每个提供者都必须检查其每项服务所适用的TKG“义务计划”，并非所有规定都适用于所有服务和网络。另一方面，许多TKG法规的适用范围已扩展到OTT服务，即与号码无关的人际通信服务。

2.缩小“贡献者”的范围

草案缩小了“贡献者”的应用范围。TKG将所谓的“贡献者”（Mitwirkende）视为电信服务的“提供者”，包括在提供服务中仅作为从属角色的公司和个人。在实践中，“贡献者”概念主要用于电信领域的数据保护、电信保密和监视义务，因为这些义务明确地延伸到了贡献者群体。而根据TKG草案，只有所谓的“提供者”（Erbringer）被视为电信服务提供商（TKG草案第1部分）。“提供者”是负责向接收者提供服务的公司。但是，在TKG的某些条款中，特别是在IT安全方面（第条），“贡献者”的义务仍然存在。

3.澄清地理范围

根据TKG草案第1条第2款，该法律适用于“在领土内运营电信网络或提供电信服务的所有公司或个人”。该规定并非基于EECC，而是将市场原则用法言法语表达出来，与德国学界的主流观点以及国家监管机构的现行做法相对应。然而监管机构将如何在实践中应用新规则仍然面临挑战，特别是在跨境OTT服务和所谓的永久漫游（即在德国境内永久使用外国电信服务）方面，法律问题可能越来越多。

三、市场监管1.延续不对称监管

市场监管规定继续对SMP（SignificantMarketPower）公司进行不对称监管（AsymmetricRegulation）。不对称监管仅适用于经BNetzA评估、在某些市场上具有重要市场力量的公司，在这方面（以及在定义受监管市场的程序步骤中）的规定几乎没有结构性变化。

但是根据第16条，SMP公司未来可能需要向监管机构提交承诺，这一规则是由《反垄断法》规定的，公司承诺之后将作出特定的市场行为，作为监管机构不采取监管措施的对价。

在EECC的立法进程中，共同投资提议（co-investmentoffers）引起很大争议。如果竞争者接受了要约，可能会导致退出监管（releasefromaccessregulation，也被称为“管制休假”）（第11（4）条）的情形。

2.扩展对称性监管

新的TKG草案将扩展对称性监管的适用范围，将市场监管规则应用于没有明显市场力量的公司。BNetzA可以对某些公司施加访问义务，尤其是对那些控制终端用户（第19（1）条）和包含难以复制网络元素（第20条）的公司。

从广义上讲，对称监管还适用于独立于号码的人际通信服务提供商，使其服务与其他服务具有可互操作性（《电信规则》第19条第2款）。

四、消费者和用户保护1.扩展OTT服务

根据TKG草案，其中许多条款将适用于号码独立的人际通信服务提供商，例如Messenger，互联网电话和视频会议服务。

2.增强的透明度规则

TKG草案扩展了透明度条款，主要体现在以下四个方面：一是发布所提供有关服务的最低限度信息（第50条），二是提供者必须在合同订立之前向消费者提供合同摘要（第52条），三是合同本身（第53条），四是发票（第60条）。

3.合同修改的新规则

TKG草案第55条引入了一项基于EECC第条的合同修改条款。该条款允许服务提供商单方面修改合同，也为用户提供了特殊的终止选项。该规定与目前的法律规定相比更加简化。

4.仍保留的用户保护规则

与TKG一样，TKG草案仍然保留了故障清除（第56条）、更改提供者（第57条）、转移消费者（第58条））、终止用户服务（第59条）、计费准确性（第61条）、用户投诉（第65条）、争议解决（第66条）等方面的特殊规定。关于所谓的“路由器自由”的规定，即客户设备与网络接入点的连接（第70-71条），相对而言变化不大。

五、无线电频谱管理1.新的《无线电频谱管理目标目录》

无线电频谱管理是TKG草案将广泛修订的领域之一。在TKG草案的第6部分中，包含了全面的无线电频谱管理目标和目录，该目录可以追溯到EECC。在频谱规划、频率指配、频率使用监测三方面监管措施保持不变。

2.频率指配期限和延期的新规则

EECC规定了有关频率使用期限和延期问题的详细规定，现在已纳入TKG草案第89条。频率分配一直是一个备受争议的话题，高级法院已就此做出大量裁决。目测TKG草案对于频率分配程序的准备工作将引发广泛讨论。

3.鼓励市场竞争的新措施

TKG草案新增了第条，列出了许多促进竞争的措施。其中一些措施，例如获取频谱的数量限制和频率调节合并控制等，BNetzA已经实施或至少尝试过。但是，为新进入者保留频谱将是德国未知的领域，可能与下一阶段的频率指配程序发生冲突。

TKG草案新增第条，以EECC第61条为基础，对本地漫游和对活动无线电基础结构的访问进行了新规定。如果在最初分配频率时已经有相关的义务规定，则监管机构只能对公司施加相应的义务（第（1）条第4款）。与EECC第61条相似，该条规定了对现有权利的保护，这意味着未来的频谱分配只能通过该法施加义务。但BNetzA的最新频谱拍卖决定（年11月26日关于年拍卖程序的总统决定）已经规定了许多类似的义务，目前移动网络运营商正在法庭上对此提出质疑。

4.频谱指配费用的新规定

TKG草案第55条涉及频谱指配费用的最新规定，引入了年度分期付款的频谱指配费。在过早放弃频谱权利的情况下，如果频谱的归还是为了更有效地利用频谱资源，那么企业将有望收回已经支付的费用。该提案包含在TKG的单独条款中（第55条），不是在立法通过后立即生效的TKG草案的一部分。这条提案将于年10月21日生效，草案发布过程中的立法推理并未解释为何该修正案不应与新的TKG同时适用。

5.政府部门的无线电服务方法

政府部门的无线电服务方法仍在讨论中，因此在当前的草案中尚未制定。有关为公共当局分配频谱的一些问题，是由内政部和BDBOS（联邦公共安全机构和组织的数字无线电机构）推动的。

六、电信基础设施1.电信通路权

TKG草案第条规定了公共交通为网络运营商提供电信通路权的相关规则。该规定不会带来大的改变或程序简化，较小的提供者以及投资者仍然会为处理纠纷的程序复杂性而苦恼。BNetzA设定的要求与实际做法并不相符。

TKG草案第（4）条建议简化“较小的个体施工措施”，根据此规定，授权用户将来能够在通知程序中获得道路建设当局对较小措施的同意。如果当局在收到通知后的一个月内未要求授权用户提交完整的申请，则认为当局已经同意。

TKG草案第（5）条提供了法律上的确定性，根据此规定，对电信线路的搬迁或修改的正式批准将来应通过纳入自然保护法以降低影响程度。

2.保留公用事业网络的共享使用权

现行TKG第77a-77p条涉及关于公用事业网络共享使用的规则，继续体现在TKG草案第-条中，主要基于/61/EU《宽带成本降低指令》，目测不会发生改变。

修改可能集中于TKG草案第条规定的加强对接入费的审查，以及将适用范围扩展到5G移动运营商。

七、号码1.号码管理

对于严格意义上的号码管理，除了适用于机器对机器服务的全球可用号码以外，TKG草案第条和第条几乎没有带来任何新内容。在TKG草案中还可以找到当前立法中已经存在的保护消费者的号码规定（例如关于价格公告和排队的规定）。草案将放弃固定服务和移动服务之间的区别，这是用户使用行为不断变化的结果。

2.“永久漫游”和全球使用

TKG草案第条第2款提供了一种特殊类别的号码，供国外永久使用（永久漫游），尽管这些号码是德国号码（即BNetzA根据德国编号计划分配给德国服务提供商的号码），但是可以在德国以外使用。立法者正在响应物联网提供商的需求，因为物联网提供商的联网设备不仅限于德国内部，往往涉及欧洲甚至全世界。该规则基于EECC第93（4）和94（6）条，并在其基础上进一步延伸。这些号码仅适用于非人际服务，即机器对机器服务。

在国外电信网络中永久使用德国号码可能会引发法律适用冲突。如果有问题的号码在国外用于非法目的，当地监管机构应如何应对？TKG草案仅对此问题提供了基本的答案：根据TKG草案第（6）条，BNetzA在“某些条件”下可以分配域外使用的号码，目的是确保遵守外国法律。如果外国监管机构与BNetzA联系，则BNetzA有权对号码持有人强制执行。

3.供应义务（普遍服务）

TKG草案尽量避免使用“普遍服务”(UniversalService)一词，但在基本结构上仍坚持了现行立法的普遍服务制度。TKG草案体现了“有权获得电信服务”，在政治上最具争议的是将这种供应权扩展到“快速互联网访问服务”（第（2）（3）条）。如果在该区域出现供不应求，则BNetzA可以迫使选定的提供者提供此服务（第（2）条）。

八、国家安全和电信监控1.许多关键点尚未达成共识

即使在EECC生效之前，国家安全领域（例如数据保留和各种类型的电信拦截）也已经引起了很大争议。在这方面，德国立法者留有很大的自由裁量空间。EECC和《欧盟隐私权指令》都没有制定非常严格的规则。仅欧盟基本权利宪章对监视措施的“是否”和“如何”做出了限制。

这方面的规定是草案出台如此拖延的原因之一。法律草案的这一章以冗长的“免责声明”开头，根据该免责声明，各部委尚未就以下几点达成共识：一是通讯服务范围，二是法律规定国内市场上的电信服务提供商应承担的义务，三是法定确定市场原则，四是电信服务提供商的可达性，五是网络组件接口公开和互操作性的要求，包括强制性技术标准。

造成这些分歧的背景主要是Massager服务的处理。由于此类服务将被视为电信服务，因此它们也将包含在电信拦截规定的范围内。但是，这些服务的提供者通常不是德国企业，直接命令对这些提供者进行电信监视会与他国的国际法主权相抵触。

2.保留“双门原则”

TKG草案遵循已经确立的双门原则（DoubleDoorPrinciple）：TKG草案要求服务提供商提供信息或参与监视措施；但是，授权机构（即执法和国家安全机构）对执行监视措施的授权受《刑事诉讼法》等特殊法律管辖。

该原则涉及的主要规定包括：监督措施的技术实施（第条）；用户数据的保留，包括检查预付费用户的义务（第条）；用于用户数据的自动信息程序（第条）；手动的用户数据查询程序（第条，尚在讨论中）；流量数据保留：（第-条，基本未更改）。

从某些方面看，TKG草案进一步扩大了“授权机构”的监督权。更具体地说，该草案希望要求外国提供商指定国内授权的服务代理商，然后可以直接对其进行电信监控（第（3）条）。此外，移动网络运营商必须在其网络中使用其自己的电信设备来兼容授权机构的行为，例如确定用户的位置数据（第条）。总体而言，TKG草案在本节中的规定比较复杂。

3.ICT安全

关于ICT安全性，TKG草案总共包含五个非常广泛的部分（第-条），条款较为全面。TKG草案中声明，有关条款总体上将以《IT安全法2.0》为基础，通过平行的立法举措修订TKG之外的其他法律。这些规定远远超出了欧洲的法律基础（EECC第40和41条，《欧盟隐私权指令》第4条）。尽管欧盟规则总体上试图为电信提供商保留较大的自由度，但德国规则具有限制性，并赋予德国安全部门很大的权力。联邦内政部显然在这里起了带头作用。

TKG草案中有关ICT安全的新增亮点包括三方面：一是引入了新类别的“潜在风险增加的电信网络”。其运营商还承担许多其他义务，包括每两年对其ICT安全设施进行外部审核的义务（第（3）节）。二是电信网络运营商和服务提供商只能使用根据《加强联邦信息技术安全法》（BSI-G）第2（13）条中已被认可机构测试和认证的系统作为“关键组件”。三是德国联邦网络管理局（BNetzA）定义的《安全要求目录》在未来具有约束力（第（2）条）。BNetzA几乎已完成《安全要求目录》2.0版并发布。该目录的要求非常严格，将来必须精确实施。因此，对安全性要求较高的网络（尤其是5G核心网络）的运营商将面临重大的新法律义务。

对所有提供商的现有义务仍然存在：每个公共电信服务或公共电信网络的提供商都必须任命一名安全人员，并制定具有适当安全措施的安全概念（《电信条例》第条）。变化体现在这些规定今后也将适用于OTT服务。

关于安全漏洞的报告义务也已被纳入TKG草案中，只有很少的变化。TKG草案第条规定了对网络和运营安全漏洞的通知义务。第条规范了个人数据泄露的报告义务。

4.数据保护和电信保密

整体上，有关数据保护和电信保密的规定未包含在新的TKG草案中。这样做的原因是，立法者仍计划将这些法规“外包”给新法律：《电信媒体数据保护法》（TTDSG）。尽管TTDSG将来会继续与TKG紧密联系在一起（尤其是因为这两项法律均基于相同的定义并由相同的机构执行），但它尚未包含在当前的“讨论草案”中。

5.BNetzA的执行权

TKG草案进一步扩展了监管机构的执行权，例如BNetzA将来可以请求和评估更多信息，没有根本性变化。TKG草案第条的罚款框架在很大程度上也与当前TKG的第条一致。在某些领域，草案引入了有关罚款的新规定，或提高了可能的罚款水平，尤其是在违反网络中立性和漫游义务等方面。据实践经验表明，目前的最高罚款,欧元还不足以阻止持续的侵权行为。

敬请期待

4月15日:欧洲数据保护委员会发布《关于执法指令中充分性的建议》

4月22日：美国USTR发布《年贸易议程和年度报告》

4月26日：亚太地区数据治理与贸易

5月07日：美国国家安全战略

5月10日：澳大利亚ACCA发布年合规执法重点

5月14日：欧盟EDPB发布虚拟语音助手指南

往期精彩回顾中心研究

商务部《阻断办法》解读与“国际阻断立法”比较研究中心研究

数据治理

数据价值演变下的个人信息保护：反思与重构域外观察

数字市场秩序

欧盟公布《数字服务法案》和《数字市场法案》，单一数字市场促进举措大力推进中心研究

数据跨境流动

RCEP迈出全球数据跨境流动规则体系构建重要一步中心研究

未成年网络保护

《未成年人保护法》修订：十大制度亮点推动未成年人网络保护进入新阶段域外观察

欧洲议会发表了《欧洲数字主权》报告中心研究

关于美国实体清单制裁事件有关情况的梳理全文翻译

新加坡发布《个人数据保护法（修订）》草案全球跨境数据流动国际规则及立法趋势观察和思考域外观察│美国制裁华为相关法律问题梳理中心研究│个人信息保护中的“用户同意”规则：问题与解决中心研究│人工智能发展与个人隐私保护问题全信通院互联网法律研究中心