纽约市自然灾害风险评估的主要做法与经验

(作者:国家行政学院应急管理培训部副教授）

［摘要］根据美国联邦政府的统一要求和指导意见，纽约市探索建立了由市应急办牵头的规范有序、综合协调、依靠科技、公开透明的自然灾害风险评估体系。通过开展辨识风险、描述风险事件、编写资产清单、评估灾害损失等工作，详细分析了当地的风险环境，确定了所面临的八大类自然灾害风险，为每类风险绘制本地区大比例尺的风险分布图、风险损失表及风险淹没疏散撤离图，为防灾减灾和应急管理部门提供辅助决策支持。

［关键词］风险评估;自然灾害;应急管理;纽约市

纽约市位于纽约州东南部哈得孙河口东岸，濒大西洋，面积平方公里。纽约是美国的金融经济中心、最大城市和港口，同时也是世界最大城市，在公认的纽约、伦敦、东京三个世界城市中位居首位，对全球政治、经济和文化生活具有重要的影响力、控制力和辐射力。［1］作为拥有数千万人口的大都会，纽约也面临暴雪、飓风、洪灾、地震等各种各样自然灾害的威胁。针对所面临自然灾害风险的新类型、新趋势和新特点，纽约建立了由市应急办牵头、30多家机构参与的城市自然灾害风险评估体系。

一、纽约开展自然灾害风险评估工作的背景

(一)国家减灾规划

美国的自然灾害风险评估工作与减灾规划编制密不可分:风险评估是编制减灾规划的前提和基础，减灾规划是风险评估的结果产出。自20世纪50年代以来，美国分别于－年、－年、－年、－年以及－年，对全境各种自然灾害风险进行了5次区域评估。年出台的《减灾规划》(DMA)对《斯坦福法案》进行了修正，要求州、地方和社区在获得减灾资金之前必须制定一个基于当地风险图景和社区应对能力的减灾规划。根据该减灾规划，联邦应急管理署(FEMA)制定了《指南:为减灾规划提供支持》(How－To－Guide:BuildingSupportforMitigationPlanning，FEMA－1)和《州和地方减灾指引:理解风险———致灾因子识别与损失评估》(StateandLocalMitigationPlanningHow－to－Guide，UnderstandingYourRisks:IdentifyingHaz-ardsandEstimatingLosses)，作为全美各州和地方进行风险评估和减灾规划的重要指导。此外，美国联邦应急管理署(FEMA)与美国国家应急管理协会(NEMA)于年6月共同提出了一套州与地方政府(也包括属地和列岛区)应急准备能力评估系统(CapabilityAssessmentforReadiness，CAR)，旨在为州及地方政府的灾害应急援助金发放提供一套评估依据。危险识别与风险评估成为应急准备能力评估系统13项应急管理职能之一。当年，美国对56州、属地和列岛区进行了全面评估。

(二)纽约市减灾规划

年3月，纽约市应急办发布了《纽约市减灾规划》(NaturalHazardMitigationPlan)。该规划根据《斯坦福法案》的要求制定，由纽约市应急办牵头，30多家联邦、州和县机构参与，并得到了私人部门、研究机构、社会组织以及市民的大力支持，每5年更新一次。

《纽约市减灾规划》明确了五个主要目的:一是确定各种有效减缓风险的对策和举措;二是加强各地区、各部门、各行业之间的合作，建立伙伴关系;三是提高城市的可持续发展水平和防灾减灾能力;四是确定政府资金投入的优先顺序;五是提高民众的安全意识和防灾减灾能力。根据《州和地方减灾指引》，纽约市减灾规划包括四个步骤:一是与相关方面进行沟通合作，组织和整合相关的资源;二是评估各级各类风险，为减灾规划提供科技基础;三、定减灾规划;四是实施减灾规划并对实施过程进行监控、调整，确保目标得以实现。

二、纽约开展自然灾害风险评估的具体做法

(一)风险评估的组织架构

纽约市的风险评估组织架构与减灾规划编制机构相融合。目前，纽约市形成了一个以减灾规划委员会统筹协调，规划小组具体实施，指导委员会监督审查，全体成员大会集体商议的组织体系。

1．减灾规划委员会。减灾规划委员会(TheMitigationPlanningCouncil，MPC)由来自政府体系内和政府体系外熟悉纽约市的减灾政策和城市规划的39名代表组成。委员会的主要职责是收集和评估与纽约市灾害风险和脆弱性相关的信息，制定各种能减缓或消除灾害影响的现有或潜在的综合性减灾措施清单。减灾规划委员会下设规划小组、指导委员会、全体成员大会三个机构。纽约市应急办(NYCOEM)为委员会的牵头单位和综合协调机构。

2．规划小组。规划小组(PlanningTeam)由纽约市应急办(NYCOEM)牵头，由纽约市应急办计划准备处的4名规划专家和地理信息系统中心的1名灾害影响建模专家共同组成。规划专家负责制定规划，确保减灾规划工作符合《减灾规划》的要求;灾害影响建模专家则与地理信息系统专家合作，构造各种灾害模型，为规划编制提供各种图形和数据。年10月，规划小组启动纽约市减灾规划编制工作，年10月份完成规划。在此期间，规划小组每周定期开会一次。

3．指导委员会。指导委员会(SteeringCommittee)由纽约市房屋局、城市规划局、环保局、公园与娱乐管理局、交通局、大都会运输署、长期规划与可持续市长办公室、区域规划协会等8家机构的18名代表组成。指导委员会在应急处置、土地使用规划、建筑物编码、交通、基础设施保护、气候变化、区域规划、自然资源保护等领域提供专门的建议，为纽约市的减灾规划汇集各种知识、技能和经验。指导委员会负责协助制定、管理和实施纽约市的减灾规划。年1月18日，指导委员会召开第一次会议，之后在减灾规划制定过程中每个月召开会议。在会议期间，指导委员会为减灾规划的风险评估部分提供信息并进行评审，评估减灾规划所提出的减灾措施，协助社区参与规划编制过程。除了每月的会议，纽约市应急办还与指导委员会的各家单位单独进行交流，以形成规划的各种明确思路，并提供各种必要的资源。

4．全体成员大会。全体成员大会(GeneralBody)由纽约市房屋局等24家政府机构以及爱迪生电力公司等15家相关机构的65名代表组成。年2月8日，规划委员会的全体成员召开一次大规模的会议。规划小组向参会者介绍减灾工作的基本情况，要求每位与会者提供减灾措施清单，在对减灾资金和各种项目安排进行讨论的基础上，形成了一份减灾规划议程。在纽约市的自然灾害风险评估和减灾规划编制工作中，全体成员大会发挥了整合性的职能。除了全体大会，纽约市应急办还与每个成员单位进行交流，获取灾害或风险相关的信息，讨论各成员单位具体的减灾策略，为纽约市减灾战略规划提供帮助。

(二)风险评估的过程

按照联邦应急管理署(FEMA)的统一要求，纽约市风险评估工作主要包括辨识风险、描述风险事件、评估损失几个步骤。风险评估结果成为编制减灾规划的依据。

1．确认风险。风险确认主要包括风险识别、风险筛选、风险剔除、形成风险清单四项工作。

一是风险识别。依据年《纽约州多灾种减灾标准规划》(NewYorkStateStandardMulti－HazardMitigationPlan，NYSHMP)的风险评估结果，规划小组确定纽约市可能面临的各种自然灾害风险。规划小组将向指导委员会提交一份致灾因子清单，由指导委员会判断哪些风险将影响各自的运作，最后确定一份取得各方认可的风险清单。考虑到部分风险不属于纽约市的地域范畴或不会对纽约市产生重大影响，规划小组剔除了《纽约州多灾种减灾标准规划》所列出的部分风险。规划小组最后所确定的风险清单包括:海岸侵蚀、海洋风暴、干旱、地震、极端气候、洪水、暴风/飓风、冬风暴。

二是风险筛选。规划小组根据现有的减灾规划和风险评估结果，确定纽约市所面临的各种可能的风险。指导委员会以规划小组确定的风险清单为基础，拟定一份风险筛查清单，由指导委员会的8家成员单位结合自身实际，判断风险对自身运作、政策以及物理方面所可能产生的影响。指导委员会的成员检查规划小组最后所确定风险清单中的八类风险，其他风险则需要经过研究才能确定是否列入减灾规划中。为此，规划小组将收集和分析新闻媒体、城市记录及国家海洋与大气管理局(NOAA)、国家气象局(NWS)、联邦应急管理署(FEMA)的数据库，了解大坝溃坝、冰雹、泥石流、地面沉陷、森林火灾等风险的情况。

三是风险剔除。经过研究，规划小组将大坝溃坝、冰雹、泥石流、地面沉陷、森林火灾等风险从减灾规划中删除，因为规划小组只考虑最常见的各种风险，而上述几类风险在纽约市比较罕见。例如，规划小组认为大坝溃坝属于技术风险，因此从减灾规划中剔除;而且，大坝溃坝可能是自然灾害引发的二次灾害，此种情形已在减灾规划的“减灾战略”部分进行了描述。纽约市发生的泥石流主要跟人类活动相关，经常是由路基挡土结构破坏所致;经与纽约州地质调查局(NYSGS)和其他相关部门会商，规划小组认为纽约土壤属于硬土，因此发生地面沉陷的风险很小。虽然纽约市可能发生冰雹，但对当地农作物影响很小，对财产损失也微乎其微。因为纽约市高度都市化，发生森林火灾的可能性很小;虽然发生局部小火灾的可能性存在，但历史纪录和纽约市应急办监控室的监控记录表明，此种火灾导致的财产损失也很小。考虑到后果和影响很小，规划小组未把冰雹和火灾列入减灾规划。

四是形成纽约市风险清单。经过研究，规划小组最终确定了包括海岸侵蚀、海洋风暴、干旱、地震、极端气候、洪水、暴风/飓风、冬风暴共8种自然灾害风险在内的纽约市风险清单。

2．风险描述。风险描述的主要内容，包括两个方面:一是风险的基本特性，包括风险后果的严重性、发生的可能性、可能发生的地点及当地历史上该风险曾经的发生情况;二是风险的脆弱性，包括风险对纽约市的影响、结构脆弱性、潜在损失估计。规划小组查找大量的地方、州减灾规划以及与自然灾害相关的出版资料，参加各种会议，与特定类型灾害专家进行交流，在此基础上完成风险评估结果，提交给指导委员会进行评审。3．评估潜在损失。纽约市应急办的灾害影响建模专家运用灾害评估和损失预测软件包HAZUS－MH和地理信息系统技术，确定各种灾害对纽约可能产生的损失。多灾害损失评估模型(HAZUS－MH)是一套以地理信息系统为基础评估地震损失的标准化科学方法，由美国联邦应急管理署提供资金、国家建筑科学研究所(NIIS)开发的规划方案。基于大量的联邦国家标准和有关数据库，HAZUS能够预报社区由自然和人为灾害发生前、发生时、发生后造成的物理损失、经济损失和社会影响。该系统主要用于预测地震、洪水和飓风可能造成的损失以及应采取的应急措施，以便在备灾和防灾过程中，通过加强对建筑物管理，来保障灾难发生时减少人员伤亡和财产损失。

(三)风险评估的结果

1．纽约的主要风险环境。风险评估结果表明，纽约市具有三个突出特点:一是人口密集。纽约市大约有万人口，大纽约都会区人口大约万，全市总面积平方英里(约平方公里)，人口密度人/平方公里，是全美国人口最密集的城市。同时，纽约市人口族群多样，年全市有将近种不同的语言及36%非美国当地出生人口。二是国际活动频繁。纽约市为美国的金融经济中心、最大城市和港口、世界最大城市、世界上最主要的商业和金融中心，在全球范围内具有很强的影响力、辐射力和控制力。联合国总部也位于该市。三是基础设施复杂。纽约市24小时营业的地下铁路系统，繁华的建筑物及交通，常被称为不夜城。因此，纽约市所面临的城市自然灾害等风险与其他城市相比有特殊之处。

在进行自然灾害风险评估的过程中，纽约市重点对自然环境、社会环境、基础设施环境进行分析和监测。分析结果表明，纽约市特殊的地理位置、气候、地形，增加了自然灾害风险。影响纽约市自然灾害风险的主要自然环境因素包括地理、气候、地形三个方面。纽约所处的特殊历史、人口和经济等社会环境，也影响着纽约市的城市风险。基础设施环境也是影响城市防灾减灾能力的重要方面，影响纽约城市防灾减灾能力的基础设施环境主要包括铁路、路面交通、空中和水上交通、应急服务、医院和保健、教育、文化设施、能源、电信、供水和废水处理、建筑存量、自然灾害所导致的结构脆弱性、城市建筑编码13个方面。

2．纽约市面临的各类风险。评估结果表明，当前纽约市主要面临如下八类自然灾害风险。一是海岸侵蚀，纽约共约英亩(纽约市陆地面积的0．7%)处在海岸侵蚀风险区;二是海岸大风，包括西北强风、热带风暴、飓风等;三是干旱，具体包括气象干旱、农业干旱、水文干旱以及其他城市社会经济运行的干旱四种类型;四是地震;五是极端气候，美国近十年每年因极端气候致死人，在各种自然灾害中最多;六是洪水，包括海洋洪水、河流洪水、暴洪三种类型，为此，纽约市根据全国洪灾保险项目(NFIP)实施相应的减灾项目;七是暴风和龙卷风;八是冬风暴。

针对所确定的八大类自然灾害风险，纽约市制定了统一的评估格式，以地域和风险等级为基准，利用计算技术和空间分辨率，为每类风险绘制本地区大比例尺的风险分布图、风险损失表及风险淹没疏散撤离图，为防灾减灾部门提供辅助决策支持。各类风险评估的基本内容主要包括如下两个方面:一是风险特性。包括:①风险描述:风险的来源、形成和发展变化过程;②风险的严重性;③风险的可能性;④风险可能的发生地点;⑤此类风险在历史上曾经发生的情况。二是脆弱性评估。包括:①对纽约市的影响，即是否会对纽约市的生命财产安全造成威胁;②结构性脆弱性，即是否会对纽约市的建筑物产生破坏;③潜在损失估计，即运用HAZUS－MH及其他方法估算风险发生可能造成的各种损失。

3．以评估结果为基础制定减灾战略。以风险评估结果为基础，纽约市规划小组、全体成员(MPC)、各个成员单位、指导委员会分工协作，最终确定纽约市的减灾战略。各机构之间的具体分工为:规划小组确定纽约减灾规划的目标;全体成员大会评估现有的以及需要制定的减灾行动策略，并重新制定各自的减灾行动策略;规划小组在获得各个成员的减灾行动策略后，进行一对一的交流(规划小组共进行26次会议)，确定各个成员单位的减灾行动策略是否需要修改;各个成员单位进行修改完善后共有项减灾行动方案，规划小组进行评审后最终确定项减灾行动方案列入减灾规划;规划小组和指导委员会运用联邦应急管理署(FEMA)的社会、技术、行政、政治、法律、经济和环境(STAPLEE)分析方法，对项减灾行动方案进行定性分析;规划小组确定各项减灾行动方案的优先顺序，指导委员会与纽约市应急办、联邦应急管理署合作，确保各项减灾行动方案自己落实到位。

三、纽约市自然灾害风险评估的主要经验

在应对突发事件的过程中，纽约逐渐探索建立了一套规范有序、综合协调、依靠科技、公开透明的风险评估体系，不断推动整个城市安全、平稳、有序运行。总的来看，纽约市的自然灾害风险评估具有如下突出特点:

一是规范有序，将风险评估与减灾规划、应急预案编制有机结合。纽约市的防灾减灾规划和应急预案编制遵循全国统一规范的标准，以危险源辨识和风险评估为基础，评估结果成为政府制定减灾决策的依据。根据《减灾规划》(DMA)，美国联邦应急管理署(FE-MA)制定了州和地方的灾后减灾规划项目指南、风险识别与损失评估指南，作为各州和地方进行风险评估和减灾规划的重要指导。根据联邦政府的规范要求，年3月，纽约市应急办发布了《纽约市减灾规划》。通过开展风险隐患普查工作，纽约市全面掌握本行政区域、本行业和领域各类风险隐患情况，为防灾减灾规划和应急预案编制提供科学基础。

二是综合协调，由纽约市应急办牵头、相关政府部门和社会机构积极参与。为了加强地区、部门之间的协调配合，实现对各级各类风险的综合评估和协调应对，纽约建立了减灾规划委员会，下设规划小组、指导委员会、全体成员大会三个机构，纽约市应急办为牵头单位和协调机构，30多家联邦、州和县机构以及地方社区、私人社团、美国红十字会及宗教慈善组织等参与。为提高私人部门的应急准备水平，年，纽约应急办组织开展“公私合作应急规划项目”(Public－PrivateEmer-gencyPlanningInitiative，PEPI)，以加强应急准备中公共部门与私营部门之间的通力合作，提高城市应对突发事件的能力。

三是依靠科技，依托各种灾害损失评估模型进行全过程风险评估。联邦应急管理署(FEMA)、国家气象服务中心(NWS)、环保署(EPA)、国家海洋和大气管理局(NOAA)、国家建筑科学学院(NIBS)、OakRidge国家实验室(ORNL)等开发了SLOSH风暴潮预报、ALO-HA危化品扩散、HAZUS－MH灾害损失预测等灾害评估和损失预测模拟，实现对各级各类风险的动态跟踪、监测和研判。同时，美国非常重视吸引多学科交叉的科技力量进行相关研究。例如，美国国家海洋与大气管理局飓风中心开发飓风损失模型时，召集了气象学、风与结构工程学、计算机科学、地理信息系统学、统计学、财会学和保险学等方面的专家，模型涉及风灾模型(气象学)、易损模型(工程学)、保险损失模型(保险统计学)等。

四是公开透明，建立社会各界有序参与风险评估和减灾规划编制的平台。在开展风险评估和减灾规划编制的过程中，纽约市制定了综合性社区参与战略，推动私人部门、研究机构、社会组织以及市民积极参与。减灾规划草案在纽约市应急办网站公示30天(年11月1日至30日)，并在纽约市9个公共图书馆提供印制版本，学术机构、专业组织、社区组织、私人部门及相邻地区应邀对纽约市风险评估和减灾规划编制工作提供各种意见和建议。纽约市应急办还给纽约市的社区应急小组(CERT)成员、市民梯队委员会(CitizenCorpsCouncil)、政治家、私人部门、学术界、非政府组织等相关部门和人员发送电子邮件，请他们反馈意见和建议。［7］纽约市风险评估结果也及时告知公众，让公众提前做好防范和应急准备。纽约市应急办专门在其网站上公布了该市平时可能遭遇到的包括飓风、雷暴和恐怖袭击在内的灾害，说明应采取的应对措施，告知从住宅、地铁、高楼等地撤离时应注意的事项。

●［参考文献］［References］［1］金元浦．北京:走向世界城市———北京建设世界城市发展战略研究［M］．北京:北京科学技术出版社，．39．JinYuanpu．Beijing:Be