一、建立健全执法全过程记录制度的背景与要求

执法全过程记录，是指在行政执法过程中，通过文字、音像等方式，对执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理的活动。建立健全执法全过程记录制度，是贯彻落实党的十八届四中全会《决定》精神、深入推进依法行政的一项重要举措。

（一）问题导向

近年来，一些部门在行政执法中仍然存在随意执法、不按程序执法、不文明执法、损害群众利益等现象，由此引发争议，导致行政行为无效，甚至形成败诉案例。其成因很大程度上与执法过程不记录、记录不完整、记录方式单一、记录不规范有关。建立健全执法全过程记录制度正是基于上述背景。

（二）定位定性

国务院办公厅《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》（国办发〔〕号，以下简称《指导意见》）明确：“行政执法全过程记录是行政执法活动合法有效的重要保证。”推行执法全过程记录制度的根本目的是规范行政执法程序，促进行政机关严格、规范、公正、文明执法，保障公民、法人和其他组织的合法权益。

（三）方式要求

《指导意见》明确：“行政执法机关要通过文字、音像等记录形式，对行政执法的启动、调查取证、审核决定、送达执行等全部过程进行记录，并全面系统归档保存，做到执法全过程留痕和可回溯管理。”

1.完善文字记录

文字记录是以纸质文件或电子文件形式对行政执法活动进行全过程记录的方式。《指导意见》提出，要研究制定执法规范用语和执法文书制作指引，规范行政执法的重要事项和关键环节，做到文字记录合法规范、客观全面、及时准确。具体责任划分：

●司法部、国务院有关部门

司法部负责制定统一的行政执法文书基本格式标准，国务院有关部门可以参照该标准，结合本部门执法实际，制定本部门、本系统统一适用的行政执法文书格式文本。

●地方各级人民政府

地方各级人民政府可以在行政执法文书基本格式标准基础上，参考国务院部门行政执法文书格式，结合本地实际，完善有关文书格式。

2.规范音像记录

音像记录是通过照相机、录音机、摄像机、执法记录仪、视频监控等记录设备，实时对行政执法过程进行记录的方式。《指导意见》对于音像记录的具体操作提出了五个方面的要求：

（1）要根据行政执法行为的不同类别、阶段、环节，采用相应音像记录形式，充分发挥音像记录直观有力的证据作用、规范执法的监督作用、依法履职的保障作用。

（2）要做好音像记录与文字记录的衔接工作，充分考虑音像记录方式的必要性、适当性和实效性。具体包括：

●文字能够全面记录情况下可以不用

对文字记录能够全面有效记录执法行为的，可以不进行音像记录。

●可能造成重大权益影响的要全程适用

对查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所，要推行全程音像记录。

●易引发执法争议情况下要根据实际情况适用

对现场执法、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程，要根据实际情况进行音像记录。

（3）要建立健全执法音像记录管理制度，明确音像记录的设备配备、使用规范、记录要素、存储应用、监督管理等要求。

（4）研究制定执法行为用语指引，指导执法人员规范文明开展音像记录。

（5）配备音像记录设备、建设询问室和听证室等音像记录场所，要按照工作必需、厉行节约、性能适度、安全稳定、适量够用的原则，结合本地区经济发展水平和本部门执法具体情况确定，不搞“一刀切”。

3.严格记录归档

《指导意见》对于记录归档提出了四个方面要求：

（1）要完善执法案卷管理制度，加强对执法台账和法律文书的制作、使用、管理，按照有关法律法规和档案管理规定归档保存执法全过程记录资料，确保所有行政执法行为有据可查。

（2）对涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的记录资料，归档时要严格执行国家有关规定。

（3）积极探索成本低、效果好、易保存、防删改的信息化记录储存方式，通过技术手段对同一执法对象的文字记录、音像记录进行集中储存。

（4）建立健全基于互联网、电子认证、电子签章的行政执法全过程数据化记录工作机制，形成业务流程清晰、数据链条完整、数据安全有保障的数字化记录信息归档管理制度。

4.发挥记录作用

《指导意见》提出，要充分发挥全过程记录信息对案卷评查、执法监督、评议考核、舆情应对、行政决策和健全社会信用体系等工作的积极作用，善于通过统计分析记录资料信息，发现行政执法薄弱环节，改进行政执法工作，依法公正维护执法人员和行政相对人的合法权益。建立健全记录信息调阅监督制度，做到可实时调阅，切实加强监督，确保行政执法文字记录、音像记录规范、合法、有效。

二、执法全过程记录制度在行政处罚中的体现

（一）法条变化经过

●行政处罚法修订草案征求意见稿

第四十一条行政机关应当按照国家规定以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核决定、送达执行等进行记录，归档保存。

●行政处罚法修订草案

第四十四条行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

●行政处罚法修订草案二次审议稿

第四十五条行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

●《行政处罚法》（年修订）

第四十七条行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。

（二）背景

年6月28日，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议上所作《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》指出：“为推进严格规范公正文明执法，巩固行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度‘三项制度’改革成果，进一步完善行政处罚程序，作以下修改：……二是体现全程记录，增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。”

从行政处罚法修订草案征求意见稿，到三审通过，执法全过程记录制度除文字及标点符号微调外，未有实质性变化。

（三）特征

1.全过程记录制度的法定性

根据《行政处罚法》（年修订）第四十七条，行政机关“应当依法”对行政处罚活动进行全过程记录。此处的“应当”为义务性规范，对于行政机关而言必须执行，没有选择余地。但是，实践中又并非也不可能要求对所有的行政处罚均进行全过程记录，故“应当”后面又缀加“依法”二字。笔者认为，上述“依法”中的“法”应作扩大理解，包括法律、法规、规章和行政规范性文件。

2.全过程记录制度的程序性

根据《行政处罚法》（年修订）第四十七条，全过程记录贯穿行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等过程，是执法程序合法性的证明；是规范行政执法行为，促进严格规范公正文明执法，保护公民、法人和其他组织合法权益的需要；是行政执法程序性的必然要求。考虑到行政执法的复杂性，从程序性角度分析，记录的内容、形式要求以及归档保存要求等，均需制定相应规则。

3.全过程记录制度的证据性

《行政处罚法》规定了证据的主要形式，其中，书证、视听资料、电子数据、证人证言、当事人的陈述、勘验笔录、现场笔录等，都和全过程记录密不可分。从证据性要求来讲，记录要作为证据使用，其内在必须符合客观真实性、关联性、合法性。实践中，要进一步细化明确全过程记录收集视听资料、电子数据规则，以及文字、拍照、录音、录像记录的要求，以达到证据的法定要求，提高记录的证明效力。

三、关于音像记录相关问题的延伸思考

1.同步录音录像是否公安机关办理行政案件的强制性规定？

《指导意见》明确：“对现场执法、调查取证、举行听证、留置送达和公告送达等容易引发争议的行政执法过程，要根据实际情况进行音像记录”。可见，对于行政机关的调查取证行为，并未强制性要求同步音像记录，具体“要根据实际情况”进行。《公安机关办理行政案件程序规定》第七十七条第三款规定：“询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性。”因此，同步录音录像并非公安机关办理行政案件的强制性规定。

实践中，不少案例支持上述观点。如夏某与郑州市公安局高新技术产业开发区分局公安行政管理案，河南省高级人民法院认为：“本案被申请人郑州市公安局高新区分局根据询问和调查所查明的事实以及夏婉贞违法行为的性质、情节，在履行传唤、调查、告知等程序的基础上，依据《治安管理处罚法》第六十六条第一款的规定，对夏某作出行政拘留三日的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。再审申请人夏某所称在被申请人询问时未进行同步录音录像，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第七十七条第三款关于询问时可以全程录音录像的规定，进行同步录音录像并非强制性规定。”——（）豫行申号《行政裁定书》

2.在文字能够全面记录情况下可否不再进行音像记录？

《行政处罚法》（年修订）第四十七条规定，行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。显然，音像记录并非行政处罚案件全过程记录的唯一形式，文字等其他形式亦可。如前所述，对于音像记录的适用原则，《指导意见》提出了“可以不用”“要全程适用”“要根据实际情况适用”三种情况。其中，“可以不用”即在文字能够全面记录情况下可以不用音像记录。但是，在文字能够全面记录情况下，若执法行为又系“查封扣押财产、强制拆除等直接涉及人身自由、生命健康、重大财产权益的现场执法活动和执法办案场所”，是否仍然可以不用音像记录？笔者认为，此类情形应当依法进行音像记录。

但实践中有案例持相反观点。如杨某与长武县公安局交通警察大队行政处罚申诉、申请再审案，陕西省高级人民法院认为：“关于杨某提出长武县交警大队作出被诉行政处罚决定中，民警贺某甲未全程参与，未全程录音录像，程序不合法的再审理由。经查，因杨某拒不配合执法人员执法，长武县交警大队民警将杨某带至办案区。长武县交警大队在现场勘查、询问过程中，有民警苏某某、代某参与现场勘查、询问且在相关材料上签字确认。虽然长武县交警大队仅提供了执法记录仪所拍摄的杨某酒后驾驶机动车的部分录音录像资料，但杨某饮酒后驾驶机动车的事实有充分证据证明，长武县交警大队根据杨某的违法事实作出被诉行政处罚决定并无不当。”——（）陕行申号《行政裁定书》

3.音像记录是否属于政府信息公开范围？

有观点认为，音像记录属于内部管理信息，不属于政府信息公开范围。如孙某诉北京市公安局丰台分局信息公开一案，北京市高级人民法院认为：“孙某向北京市公安局丰台分局申请公开‘年2月26日20时54分在北京右外东庄90号用XXXXXXXX手机号拨打报警后、接警警察佩戴的记录仪记载的实时《录像录音》’的信息。北京市公安局丰台分局收到该申请后，认为孙某要求获取的民警执法记录仪影音资料属于内部管理信息，依法不属于公开范围并据此答复孙某，该答复并无不当。”——（）京行申号《行政裁定书》

也有观点认为，现场执法视音频资料具有行政执法案件信息和行政机关内部对执法办案活动进行监督信息的双重属性，不属于政府信息公开范围。如阮某诉杭州市公安局江干区分局政府信息公开一案，浙江省高级人民法院认为：“根据《公安机关现场执法视音频记录工作规定》第一条、第四至七条、第十五条、第十八条等的规定，本案阮某申请公开的现场执法视音频资料具有行政执法案件信息和公安机关内部对执法办案活动进行监督信息的双重属性。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第四项的规定，行政程序中的当事人、利害关系人不能通过申请政府信息公开的途径获取案件信息。《公安机关执法公开规定》《公安机关现场执法视音频记录工作规定》也均未要求现场执法视音频资料应当向特定对象公开。”——（）浙行申号《行政裁定书》

笔者认为，行政处罚案件中的音像记录属于案卷信息，依法不属于政府信息公开范围。