推进数字政府建设问题与对策研究一、基本情况（一）背景东港市数字政府建设起步较早，由上世纪90年代中期电子政务建设延伸拓展而至，是习近平总书记关于大数据、互联网、物联网、人工智能、移动通信等信息化工作重要指示以及国家治理体系和治理能力现代化决议的具体实践，积极响应并完全符合党和国家关于信息化建设、“新基建”（信息基础类、融合基础类，创新基础类暂不作为我市发展方向）发展的一系列政策精神，各项工作科学前瞻，循序渐进，步步进阶。多年来，东港市电子政务建设管理、智慧城市规划建设和大数据发展等工作，在我市乃至全省县级市层面，均处于前列，敢为善为勇为，对全地区“信息化赋能”和“信息化对社会优化重构”的治理机制和发展理念，打造数字政府和数字强市，进行了有力的探索，为周边乃至同类地区信息化产业完善、经济结构优化和社会全面健康快速发展，提供了宝贵的经验。年，国家八部委关于智慧城市建设的意见出台，年，国务院关于促进大数据发展的行动纲要出台。我市又立即着手研究国家政策、研判行业发展、决策我市发展方向，及早出台了《发展大数据建设智慧东港行动纲要（-年）》，为我市智慧城市建设提供了第一个重要的、长远的政策依据、管理办法和项目规划，对善政、惠企、便民的现代社会治理模式，进行了长远的前瞻和顶层设计，据此规划，年我市启动了智慧城市一期项目建设，对上述纲要规划进行了深入的实践和有力的探索。（二）基础条件1.基础建设扎实推进在基础网络方面，电子政务外网始建于年，现已覆盖所有党政机关和行政村、社区，接入终端多台，互联网出口1Gbps，建有容灾备网；公安视频监控专网节点余个，监控摄像头余个，同步共享给城市综合执法、国土、林业、水利等单位集约使用；教育专网联通65家教育单位，1多个终端；财政专网专线条，接入终端个；国家、省、市级专网（公安、税务、财政、市场监管、统计、审计、海关、气象、社保、医保、公积金等）均接入县级机构。在平台应用方面，我市OA、视频会议系统早在年就规划建设，现已普及至所有外网节点，在这次疫情防控工作中作为“信息高速”发挥了重要的作用，解决了“人不聚集仍需仍能上传下达”的难题；市政府网站始建于年，技术架构先进，栏目内容丰富，以政务公开、公众交流、企业服务、百姓生活为核心，突出政府网站建设的公开、平台、服务宗旨，各项工作在全省县级市中名列前茅，多次得到省、市领导赞扬与肯定，在全国县级政府网站建设中也位居前列，多次得到推荐学习。2.体制机制健全长效市委市政府等各级领导高度重视信息化工作。早在年，市政府就将原设在市发改局的市经济信息中心调整为市政府办管理，从部门分管到政府领导直接调度管理，以加强对全市电子政务工作的统一协调管理，为我市政府信息化工作的有力开展提供了坚实的体制保障，这个模式被兄弟县市和上级纷纷称赞效仿，后来全国通用的管理模式也如我们的做法，基本无二。年，我市电子政务网络开通初期，就制定了电子政务管理办法。年，又出台了《关于加强我市电子政务工程建设管理的通知》，对长期存在的电子政务工程管理无序、重复建设现象突出、应用系统效能发挥不佳等问题进行了集中梳理，提出了工作要求和管理办法。年，为适应不断增长的信息化发展要求，按照国家互联网+政务服务的总体要求，按照我市大数据发展和智慧城市建设规划，为实现促进产业化发展的工作目标，市政府将工作思路从政府内部的电子政务建设升级为全域的智慧城市建设。年，机构改革时，明确了智慧城市建设职能，写进三定方案，交由市营商局负责，以期加强机构建设、专业人才配备，为下步工作的全力开展，奠定了坚实的体制基础；草拟了《东港市信息化工作管理办法》，扩大了管理范围，办法将为下步工作的全面开展提供科学、规范、法治、长效的依据；市政协将智慧城市建设作为1号提案进行专题部署，全力助推智慧城市建设。年，智慧城市一项项目建设同期，市委市政府组建东港市智慧城市建设工作领导小组，将办公室设在市营商局。3.科学前瞻勇于实践我市数字政府暨电子政务、信息化建设十几年来，任务和项目都不算多，但每一个任务和项目都是重要的节点。对节点的确立及实施，我市完全按照科学精神，强规划，稳实施，多在规划上下功夫，磨刀不误砍柴工，谋一个成一个。依据“制度+科技”原则，进行需求分析和规划设计，并适度前瞻，高处起点，通盘考虑规划建设、运行管理、配套设施、更新换代等事宜，“盖两年后入住时不落伍的房子”。具体方案制定时，运用系统工程方法论，进行体系规划，搭牢管理架构和技术架构，实现统一规划、分级建设、长效运维。早在左右，微软、IBM等知名IT企业，美国、韩国等发达国家纷纷提出数字地球、数字国家、数字政府概念。借助互联网信息的全球广域传播性，我市电子政务办敏锐地观察并意识到这是一个信号，并判定这是一个发展方向，于年就较早提出了“数字东港”的概念。不过，由于当时IT水平、认知差异化、财力限制、市场不完备等客观原因，工作未能有效推进，但电子政务建设一直在完善推进中，为后续智慧城市建设工作的开展奠定了坚实基础。直到年，我市出台了《发展大数据建设智慧东港行动纲要（-年）》。近几年，互联网+盛行。年，互联网+政务服务提到日程，我市立即启动网上办事改革工作，经过一年多的调研学习、研究论证，《东港市互联网+政务服务暨网上办事建设工作方案》制定完毕，方案确定打造管家式政务服务体系，通过信息化手段支撑“综合受理、受办分离、一网一次、套餐服务”等改革需求，科学全面，务实可行，具体实施后，将极大提高我市政务服务水平，在全市及至全省行政审批制度改革中都将会是一面鲜明的旗帜。以该方案为基础形成的《建设政务服务体系提升现代化理政能力研究》一文，被列为年丹东市哲学社会科学立项重点类别课题（编号：DDSK）。年末，根据市政府部署，制定《东港市智慧城市建设工作实施方案（-2年）》，作为智慧东港的首期建设，目前已经实施政府采购，进入实施阶段，计划上半年内上线运行。年，据悉辽宁省组建大数据（政务数据）管理局，挂牌在省营商局，整合省信息中心并更名为大数据中心，统一规划建设各类政务信息系统。此模式与东港先期、现行管理模式基本一致，对我们的创新实践来说相当于给予了高度肯定和全力支持。（三）建设依据按照国务院《促进大数据发展行动纲要》、东港市政府《发展大数据建设智慧东港行动纲要（-年）》等规划计划要求，我市拟利用三至五年时间建设一批重点信息化项目，加快推动基础设施智能化、公共服务便利化、社会治理现代化进程。具体工作中，坚持需求主导、统筹规划、稳步推进、精准实施、基础共建、资源共享、拓展合作、安全高效原则。（四）工作原则深入贯彻党的十九大及十九届二中、三中、四中、五中全会精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照中央在大数据、智慧城市、数字经济、数字政府、数字强市、数字乡村等方面政策要求，积极运用数字化、云计算、互联网、物联网、人工智能等新技术新理念，着力在政务服务、社会治理、公共服务、产业发展等领域，加快信息化发展，建设数字政府，打造数字强市，深入推进社会治理体系和治理能力现代化，全力推动东港全面振兴、全方位振兴。（五）顶层设计与重点工程数字政府暨智慧城市建设总体框架为“1+X”模式，即1个大数据中心（IDC）+X个平台系统，主要包括以下重点工程（工作）：1.加快数据中心建设，打造产业链龙头。2.着力推进互联网+政务服务暨网上办事建设。3.全面普及OA及政务视频会议系统的使用。4.以OA为基础，建设工作任务管理系统。5.政务数据及信息资源共享交换平台。6.网格化管理平台。7.信息安全保障体系。8.IOC建设（IDC及政府双中心），实施一网统管。9.税源监控系统。10.智慧医疗平台。11.智慧教育平台。12.智慧乡村平台。13.智慧东港一点通。14.“农综改”村级“一体五中心”IT支撑建设。15.“多规合一”协同平台。16.城市一卡通。17.数字党建系统。18.智慧安防平台。19.智慧街亭试点。20.信息化咨询服务（政企并行）。21.企业云及云化应用服务。22.探索互联网+大厦（数字东港大厦）建设。23.数字乡村发展战略信息化支撑。24.基础网络建设，包括5G通信及电子政务专网等。25.国家、省市系统统建、共享研究。26.工作体系、制度体系、技术体系研究。二、存在问题总结前期工作，结合多年研究探索，我们认为政府数字化以及推动全社会信息化过程中，就本地区县级层面来看，主要存在以下几方面问题：（一）组织领导体系不健全不到位基层信息化“九龙治水”现象严重，网信办、工信局、发改局、机要局、信息中心、智慧城市办等主要部门，均涉及信息化建设管理，尽管各有侧重，但重复交叉甚至冲突较多，甚至多年来还“轮流坐庄”，不断调整“C位”，虽然有上级政策及改革等原因，但实质上已经严重影响“集中力量办大事”、“一张蓝图绘到底”，政策分散，队伍分散，人才分散，技术分散，资源分散，而个别真正想干活的部门和人员却位卑言轻，看似平级实则低级，根本没有“话语权”，专业可行、科学前瞻的建议方案往往得不到实施，或者推进迟缓，错过了最好的创新发展与争先创优机会，甚至有时“起了个大早赶了个晚集”，很是遗憾。还有个明显特征，信息化与传统行业一条线不同，其明显有“网”的特征。目前几乎所有行业、领域均离不开信息化支撑，IT什么都“管”（实为支撑）比较特殊。所以，就组织领导而言，其领导机构应该比其他部门略高半级一级，才会说了算，这个虽然听起来“大言不惭”，但事实如此，基层对此体会最深，相信一定层面的上级也是如此。此问题应为所有问题之首，如不彻底解决，在其他方面努努力做点小文章，都是杯水车薪、事倍功半、治标不治本。（二）对数字化信息化认知严重不足从信息技术诞生至今已经近百年，电子化、网络化、信息化、数字化、智能化、智慧化，互联网、物联网、大数据、人工智能、5G通信、VR、AR等新概念、新技术、新领域层出不穷，其“赋能”、“重构”基本特性与显著特征，与农业革命、工业革命、生物技术、航空航天、新材料新工艺等方面相比，“互联网+”的时代对社会的影响要强烈、明显、广泛和深入得多。但是，作为政府层面，尤其在基层，对其基本认知应该说是明显落后于行业、企业等社会层面，更不要说在专业方面，对其重要性必要性认知就更显不足。诱因之一不排除组织架构的客观性导致的非刚性需求，包括领导层在内都没有将IT作为“必修课”加以学习，认识不足就成为必然与利空，影响各种工作开展就在所难免，甚至盲目的交给“市场”、“第三方”导致规划不力、建设无序、管理无章，给很多不良IT厂商成为形象工程、烂尾工程的“帮凶”提供了“广阔的空间和机会”。（三）宏观规划顶层设计缺少“信息化”国土空间、城乡发展、教育、工业、农业、生态等领域规划设计繁多，类目复杂，内容翔实，但普遍存在重传统、轻现代、抓专业、排其他现象，尤其是缺少“信息化”组织、功能与实现方法，很多行业部门甚至都没听说过CIO、CTO职位与职责，更谈不上听其言顺其意了。如果把现代城市的智慧管理比作一个大脑，其他领域就好像是各个器官、神经网络和血液。城市就应该是大脑和身体一起成长，而不是先长成了“植物人”，才研究“脑袋”的事儿。这一些现象，在基层异常明显，在更高层级也是喜忧参半，国家、省对此也是高度重视、力促改革。年3月31日，习近平总书记在杭州“城市大脑”参观考察时指出，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。其讲话旨在肯定、支持、推进与督促信息革命、数字革命，为全国各地制定各类发展战略与政策路线，提供了强有力的理论依据和政治支撑。同年9月18日，张国清书记志履新辽宁来丹调研，座谈讲话时提到时代感，反复强调信息化（大数据、互联网、物联网、人工智能）发展的必要性，强调大工业离不开信息化，要有创新精神，要确保体制机制与科学技术同步创新、深度融合。上述讲话旨在明确强调信息化及所有现代科学技术，都是现代社会、文明社会、幸福社会不可或缺的要素。仅从一年来我国新冠肺炎疫情防控工作来看，很难想象如果没有广泛的互联网通信、没有海量精准的大数据、没有大规模的核酸快速检测能力，防控工作是否还会取得如此有效的阶段性成果。（四）“强势单位”“各自为政”造就信息孤岛、数据壁垒信息化建设经历了单机、网络、云化等阶段，但在自然技术迭代中，很多让人诟病的信息孤岛、数据壁垒恰恰却是强势单位各自为政造成的。虽然有统一领导组织不力因素，但强势单位却很少站在全局、全域、全时、全员角度来规划设计与实施各类信息化系统。很多问题均来自“上级”，地方往往苦不堪言、无以应对，只能照单全收、唯命是从。目前很多的大型系统、基本数据库均掌控在“权势”部门手中，各类平台一竿到底，不用不行，不干不行，“帮上级”干了活儿，想沉淀自家的“源数据”，却少有提供接口，想定制创新，就难上加难了。近年热议的“报表问题”、“留痕问题”，往往都是“上面”的要求，这个系统、那个软件，这个群、那个邮箱，谁也不敢得罪，哪个活也不敢不干。“上面千条线、下面一根针”，在信息化时代，有互联网加持，让压力传导更快、更强、更全，基层除了应对，无法更好地自我开展工作。基于这一点，高科技有时可以说是帮了倒忙。（五）对“云”过度神化和上移云计算的确是信息技术发展的重要里程碑，但技术是客观的，云不是万能更不能神化，在实施中，不能搞大一统，变相寡头垄断，一朵云不可能解决所有问题，朵朵云才是百花齐放。很多过度云化的平台系统，一纸文件，就从技术规范角度将基层产业结构、创新发展和经济振兴打入“冷宫”甚至“大牢”。仅从几个方面说说：需求分析上讲，禁止地方自建系统，定制创新很难实现，源数据很难自我沉淀。技术路线上讲，违背分层解耦原则，上层平台系统一杆到底，下层无从部署，行业竞争无法开展，地方IT发展创新没有空间，同时涉嫌垄断及不正当竞争。效能和安全上讲，再快更便宜的网络也避免不了路由节点的叠加与安全的隐患，高耦合的多层级并用平台系统，其故障与漏洞在所难免，异常容错处理机制不可靠。战略规划上讲，违背科学精神。地域是有客观区别的，现状与发展千差万别，不能固化市县节点名称，有些地方甚至街道体量都超过县，赶超市区。战略规划，尤其是IT，首先是技术问题，其次才是策略问题。“高射炮打蚊子”“小马打大车”都是规划“一刀切”“一言堂”的恶象。主观主导，漠视客观，违背市场经济秩序，违背科学精神及规律，祸在当代，伤在未来。产业结构上讲，所有信息化支撑均来自上级和“大城市”“大厂商”，地方产业结构失衡，违反“麻雀虽小五脏俱全”原则。创新和人才上讲，没有地方产业支撑，就没有创新的动力和市场，没有资本、技术、理念和人才沉淀的源泉，没有新兴行业发展的空间，整个社会和行业看起来，就像是没有“城市大脑”的“植物人”，很多IT人肯定会背井离乡、艰苦创业，一些精英也可能因此放弃热情、销声匿迹直至遗憾终生。经济发展上讲，就更明显了，没有产业支撑，地方只能作为消费者，无论大小系统，一律只能买单，营收、税收、就业无从谈起，对于互联网+、数字化等蓝海，基层基本丧失发展机遇，损失巨大。（六）对以为人本、以人才为本理解不深执行不力人永远是问题的核心，即使把这个问题列在最后一点，也不影响问题的严重性与客观性。政策也好，制度也罢，思路创意，规划方案，落地实施，应用推广，使用监管，没有哪个工作离得开优秀的人才和人才队伍。之所以强调人才和人才队伍，是因为“一个人可以走得很快，但只有一个团队才能走得更远”。地方IT发展落后迟缓，与IT专业人才队伍建设严重不力有直接关系。就笔者而言，客观来说，如果不是科班出身且坚持几十年，也不会仅凭一腔热情就做出些许成绩，当然，这与市委市政府的强力领导与同志们的全力支持分不开，但就“专业的事情让专业的人来做”而言，如果连一个专业的中间人或中间团队都没有的话，即使全部需求交给“市场”，“东家不说话，包工头也不会干、更不敢随便干啊！”所以，在政府层面，一是需要IT专业人才，但不是直接从事研发，而是让具有专业背景能力的人，再熟悉政务业务，就可以有机将二者结合，成为新型现代的复合型人才，站在双方甚至多方角度和立场，给市委市政府决策提供专业、客观、理性的建议，而不是力挺一方，让另一方或第三方不好做，“店大欺客、客大欺店”，都不是健康的市场秩序与社会规则；二是让同时具有IT专业能力与政务业务能力的人才直接从事领导工作，而不是当“传话筒”、“修理电脑的”，专业工作特性使然，尤其是IT方面，再厉害的文字功底也无法将若干专业术语、技术标准、流程规范翻译成白话，其高度复杂的现代科技属性注定需要一个专业的团队来谋划、决策与推进工作。当然，让专业人才走向领导岗位，拥有话语权，不是让其建立“独立王国”，甚至独断专行，建立完备的管理体系、监督体系与保障体系，这是必需要同时考虑的，不要等出了问题，事后诸葛亮，要在管理体系建设上健全完善。比如项目资金及资产管理问题，就是一个重点。统一建设涉及资金数额巨大，资产众多，必须建立一套科学可行的监管机制策略和有效手段，既要保证信息化运行顺畅，又要保证防范风险。三、对策研究基于二十多年工作实绩、经验总结、问题提炼及原因剖析，运用P/S方法论，抓住核心、根本，有针对性研究对策，结合国内及基层实际，为更好地开展工作，深刻实践时代感，抓住互联网等信息技术发展的历史机遇，助力实现国家治理体系和治理能力现代化，建设数字政府，打造数字强市，按照习近平总书记、省委张国清书记、丹东市委市政府、东港市委市政府的总体要求和工作部署，结合“学好党史、悟好思想、办好实事、开好新局”学做要求，提出如下几点关键性工作建议：（一）确定领导核心（“统筹”）坚持党的全面领导原则，发挥市委网络安全和信息化工作委员会的核心领导作用，强化市智慧城市建设工作领导小组工作，组建行政单位属性的市信息化工作部门（可命名网信局、大数据局、政务数据管理局、智慧城市建设局等），作为常设机构，发挥专业机构、专业队伍、专业人员特长。常设机构应具有一定实际的“高规格”权限，可由市级领导兼任主要负责人。（二）归集行政职权（“收权”）授予市信息化工作部门高度可控的管理权限，归集党政系统中网信、机要、发改、工信、智慧城市、大数据、信息中心、电子政务办等单位的信息化有关职能、专业人才、信息资源和资金管理等工作，让市信息化工作真正部门成为市委市政府的CIO、CTO，解决九龙治水问题，解决无实际管辖能力（权）等体制问题。目前重要的融合、共享、开放等工作，必须依靠强有力的“收权”才能深入推进。（三）发挥市场优势（“放权”）坚持“政策制度+科学技术”原则，强化社会运行和治理数字化意识和认知，发挥科技手段的支撑作用，解决很多政策制度、决议要求得不到有效贯彻落实是差在手段上的最后一公里问题。在政策上对技术与其衍生进行重构与明确，采用“双金字塔”建设模型，系统分层解耦，让应用系统成为正金字塔，基层自主建设，鼓励创新发展，激发地方活力；让数据成为倒金字塔，上级制定标准规范，数据层层归集，明确数据源与数据流向。处理好“制度”和“支撑”关系，明确需求与建设、前台与后台、使用与管理、分布与集中等清单界限，做好“幕后英雄”，不邀功，不抢功，消除“强势部门”的消极和抵触情绪。（四）坚持体系原则（“生态”）强化“城市大脑、神经网络”和城市整体建设同步规划、同期建设，使信息化与其他产业、行业工作有机融合、深度融合，形成体系群，大力推行“多规合一”（泛指所有行业规划，不单指土地利用规划），统一规划建设各类信息系统平台，解决各自为政导致的信息孤岛、数据壁垒等问题。强化经济结构优化和供给侧改革，建立并丰富信息化产业链，提供IT服务支撑能力，完善区域经济生态和社会形态。（五）强化赋能重构（“革命”）突出信息化赋能，发挥其对全域、全业、全员、全时的科技支撑地位与作用，同时更强化赋能之后对原业态的重构作用，包括但不限于法律、组织、制度、人员、规范、流程、保障等各个方面，加强数据结果运用，用数据说话，用数据决策，用数据管理，用数据创新，凸显信息化促进社会创新进步的革命价值。（六）抓好人才保障（“人本”）牢固树立“以人民为中心”宗旨，坚持“以人为本”，组建IT专业化人才队伍，用好管好、服务好各类人才队伍，按市场化原则吸纳人才，除普通社招渠道，可大力推行聘任制公务员方式，让工作有平台，人才有舞台，说话有讲台，决策有桌台。实施IT人才队伍共享策略，解决全域人力资源不足不均衡问题。孙梁庆